Doppio Passaporto: utilità o disagio?

Il MoVimento, come noto ai più, è contrario all'opzione del doppio passaporto per i cittadini altotesini.

Insieme al supporto del costituzionalista prof. Lino Panzeri dell'Università dell'Insubria, che ringraziamo e di cui ripubblichiamo i passaggi salienti di un suo scritto, abbiamo esaminato pro e contro di questa proposta, quali vantaggi si possano ottenere e quali svantaggi deriverebbero dal conseguimento della cittadinanza austriaca in un quadro comune di cittadinanza europea.

Sapevate che per lo Stato italiano è possibile avere più cittadinanze mentre per quello austriaco bisogna rinunciare a tutte le altre?

Bisogna innanzitutto porre una premessa: tra gli strumenti di soft law sono state più volte richiamate le «Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations and Explanatory Note», rese dall’OSCE nel 2008, che, al fine di assicurare le buone relazioni tra gli Stati confinanti e la tutela delle minoranze, si oppongono alla concessione unilaterale della cittadinanza in massa su base etnica . 

Inoltre dalla prospettiva giuridica (le hard law), soprattutto, pur superandosi eventuali rilievi ostativi di fonte internazionale, è stato sottolineato come la legislazione austriaca non preveda la doppia cittadinanza ed imponga ad ogni richiedente, al momento dell’accettazione del nuovo status, la rinuncia a quello d’origine, sanzionando l’omesso adempimento con la revoca della cittadinanza già conseguita. 

La severità con cui questa regola è costantemente applicata – risale ai primi mesi dell’anno corrente (2018) l’avvio di molti accertamenti nei confronti di cittadini di origine turca accusati di aver illecitamente mantenuto il passaporto d’origine – rende di dubbia qualificazione l’opposta “generosità” con cui, negli stessi mesi, si è avviata la discussione sulla proposta di legge ora in esame.

La proposta di legge austriaca già per questi due motivi stringenti sul versante austriaco ha sollevato, anche da parte italiana, molte riserve.

Sul piano diplomatico, attraverso un apposito comunicato stampa, il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ha giudicato l’iniziativa «inopportuna per la sua portata potenzialmente turbativa», annoverandola tra le iniziative «suscettibili di creare discordia», oltre che «curiosa», considerando l’esistenza della cittadinanza europea quale istituto funzionale ad unire i cittadini dei diversi Paesi membri dell’Unione. 

Il precedente: l'estensione della cittadinanza italiana fuori dai confini territoriali.

Rispetto alla presa di posizione italiana, tuttavia, non può trascurarsi che una scelta di analogo tenore, mutatis mutandis, fu compiuta anche dal legislatore statale nei confronti della “propria” minoranza nazionale autoctona radicata negli attuali territori di Slovenia e Croazia.

In linea di continuità con altri interventi normativi più risalenti volti ad estendere la cittadinanza agli appartenenti a minoranze italiane già residenti nel territorio dell’ex Impero austro-ungarico, la Legge 8 marzo 2006, n. 124 («Modifiche alla legge 5 febbraio 1992, n. 91, concernenti il riconoscimento della cittadinanza italiana ai connazionali dell’Istria, di Fiume e della Dalmazia e ai loro discendenti») introdusse infatti nella Legge sulla cittadinanza del 1992 gli art. 17-bis e 17-ter. Con essi, previa apposita istanza, si riconobbe il diritto alla cittadinanza ai soggetti che fossero stati cittadini italiani, già residenti nei territori facenti parte dello Stato italiano poi ceduti alla Jugoslavia, in forza dei Trattati di Parigi o di Osimo, alle condizioni previste ed in possesso dei requisiti per il diritto di opzione di cui ai Trattati stessi (art. 17-bis, lett. a), e, inoltre, alle persone di lingua e cultura italiane che fossero figli o discendenti in linea retta dei soggetti di cui alla lettera a (art. 17-bis, lett. b). 

Il testo, oggetto di ampia condivisione tra le forze parlamentari ed accolto con favore dagli appartenenti alle comunità italiane di Slovenia e Croazia, quale strumento di rafforzamento della tutela minoritaria, assume interesse per “inquadrare” l’odierna proposta del Governo di Vienna. Dal punto di vista politico, rileva come la reazione da parte croata e slovena alla novella legislativa del 2006 ricalchi quella attuale delle Autorità italiane. E proprio l’esistenza di un precedente di questo tenore rischia d’indebolire ogni futura pretesa da parte dell’Italia, che, forse anche per questo motivo, in attesa di conoscere i dettagli del testo, ha assunto in sede diplomatica una posizione critica nella forma ma interlocutoria nella sostanza.

Dal punto di vista giuridico, invece, la cit. Legge n. 124/2006 – muovendo da un approccio soggettivo all'italianità, che ne valorizzava la dimensione sentimentale e volontaristica – pose, già in fase di esame parlamentare del testo, dubbi attuativi in parte analoghi a quelli sollevati dall'annunciato progetto austriaco.

Essi riguardavano, innanzi tutto, la selezione dei potenziali beneficiari, aggravati dal forte indebolimento identitario – individuale e di gruppo – degli appartenenti alla minoranza italiana conseguente all'esodo da Istria, Fiume e Dalmazia e riflessosi, nel tempo, anche sulla conservazione linguistica .

Queste difficoltà furono affrontate con la circolare prot. n. K.60.1 del 22 maggio 2006, che individuò analiticamente il contenuto dell’istanza che gli interessati avrebbero dovuto presentare. Si stabilì, infatti, che i destinatari dell’art. 19 del Trattato di pace di Parigi e dell’art. 3 del Trattato di Osimo (cioè i c.d. “mancati optanti”) fossero tenuti a produrre, tra l’altro, l’«attestazione rilasciata da eventuali Circoli, Associazioni o Comunità di Italiani presenti sul territorio estero di residenza, dalla quale risult[asse] la data di iscrizione, la lingua usuale dell’interessato ed ogni altro utile elemento comprovante la conoscenza della lingua italiana». 

Si richiese, inoltre, ai destinatari del cit. art. 19, la presentazione di «ogni altra utile documentazione comprovante la lingua usuale dell’interessato (ad esempio copia di attestati di frequenza di scuole di lingua italiana, pagelle scolastiche, ecc.)»

e, a quelli del cit. art. 3, «ogni utile documentazione comprovante l’appartenenza al gruppo etnico italiano». Similmente, per i figli o discendenti in linea retta dei soggetti di cui ai cit. artt. 19 e 3, si formalizzò l’onere di allegazione alla domanda, tra l’altro, di un’«attestazione rilasciata da eventuali Associazioni o Comunità di Italiani» e di «ogni altra utile documentazione» comprovante la conoscenza, da parte del richiedente, «della lingua e cultura italiane».

L’esame di questa circolare e delle soluzioni ivi contenute – a cominciare dal pressoché esclusivo riferimento alla conoscenza linguistica quale elemento “sintomatico” dell’“italianità” – conferma appieno l’insuperabile difficoltà di normare l’appartenenza nazionale di un individuo.

La questione austriaca alla luce del precedente italiano...

Questo documento, al contempo, pur non consentendo l’integrale superamento dei dubbi di legittimità sollevati sulla proposta austriaca, permette di riflettere almeno su alcuni dei problemi organizzativi messi in luce dai primi commentatori della stessa, relativizzandone l’incidenza.

Innanzi tutto, con riferimento all'individuazione dei potenziali beneficiari, l’appartenenza alla comunità germanofona quale condizione per l’accesso allo status civitatis potrebbe attingere ai dati raccolti in occasione del censimento (ad esempio, subordinando l’accesso alla cittadinanza alla dichiarazione di appartenenza linguistica a far tempo da una certa data), potendosi in questo modo contenere il rischio di strumentalizzazioni nella presentazione delle domande.

Rispetto ai potenziali “conflitti positivi”, ancora, al di fuori della materia elettorale, potrebbero individuarsi soluzioni di compromesso, conformi al canone della ragionevolezza, almeno con riguardo all'obbligo militare, agli oneri tributari, all'accesso alle prestazioni sociali, ad esempio subordinando l’esercizio di diritti e di doveri alla effettiva residenza in Austria.

Se, ad una prima lettura, il “precedente” italiano sembra attenuare alcuni dei timori avanzati sulla proposta formalizzata nell’Accordo tra ÖVP e FPÖ, l’unicità del modello di coesistenza delle diversità operante in Alto Adige/Südtirol preclude tuttavia di spingere oltre il confronto e, soprattutto, di ritenere meccanicisticamente superabili le difficoltà conseguenti all'eventuale approvazione del testo attraverso interventi afferenti alla sola dimensione funzionale ed organizzativa. Al di là dei problemi contingenti, di per sé in qualche modo ovviabili, occorre infatti indagare più in profondità sugli interessi coinvolti e, avendone contezza, trarre qualche riflessione conclusiva sui reali effetti “di sistema” dei quali la legittimazione della doppia cittadinanza potrebbe essere foriera.

Maggiori vantaggi o maggiori disagi?

L’interrogativo sul quale riflettere riguarda la funzionalità della doppia cittadinanza al potenziamento delle garanzie linguistiche e culturali riconosciute ai gruppi di lingua tedesca e ladina della Provincia autonoma, come di recente ipotizzato da alcuni, o, al contrario, la relativa attitudine ad incidere negativamente sui rapporti bilaterali tra lo Stato “ospitante” e quello “protettore” e, dunque, anche sulla condizione minoritaria.

Rispetto a questa alternativa, occorre considerare non solo i possibili riflessi del relativo seguito alla luce del quadro normativo vigente, ma anche, e soprattutto, il particolarissimo contesto geopolitico in cui la realtà dell’Alto Adige/Südtirol si colloca.

Sul primo piano, il conseguimento della nuova cittadinanza non determinerebbe, per i germanofoni (ed i ladinofoni) residenti nella Provincia di Bolzano,

l’acquisto di alcun particolare diritto o dovere, se non, all'esito di apposite modifiche costituzionali, rispetto alla partecipazione alle elezioni politiche. Ma anche ove l’eventuale interessato volesse trasferirsi in Austria, gli stessi diritti e doveri conseguenti al suo nuovo status gli sarebbero in gran parte assicurati non solo dalla legislazione austriaca vigente (che già facilita l’accesso dei Sudtirolesi ad alcune prestazioni sociali), ma anche dalla titolarità della cittadinanza europea in quanto cittadini italiani.

Ove la proposta di legge avesse un seguito, dunque, essa avrebbe poche conseguenze sul piano individuale, acquisendo, semmai, un significato simbolico ed emotivo per il richiedente, costituendo, come sostenuto da alcuni esponenti della Südtiroler Volkspartei, «una questione di cuore».

Questa dimensione, ovviamente, non deve essere né trascurata né stigmatizzata in quanto tale, ma deve confrontarsi con l’esigenza di non compromettere, sul piano collettivo, il modello autonomistico dell’Alto Adige/Südtirol. Esso, infatti, come detto, ha nel tempo assicurato il raggiungimento di standard di tutela elevati per tutte le componenti linguistiche della Provincia di Bolzano, sia di maggioranza (quella di lingua tedesca) sia di minoranza (quelle di lingua italiana e ladina), in conformità al principio pluralistico che informa la specialità provinciale.

Se, dunque, l’obiettivo autenticamente perseguito dalla proposta austriaca è quello di favorire la tutela della comunità germanofona, è quanto mai necessario valutare con attenzione se l’intervento sulla cittadinanza possa davvero considerarsi utile o, come è stato efficacemente ricordato, se non sia meglio, stante il buon funzionamento della “macchina”, «evitare riparazioni inutili e forse dannose».

Ogni scelta operata in tema di cittadinanza, ove la stessa assuma una connotazione “nazionale”, non può essere compiuta trascurandone le implicazioni o sostenendole sulla base di valutazioni ipotetiche, quali l’asserita funzionalità della cittadinanza aggiuntiva alla migliore tutela degli appartenenti a gruppi di minoranza. Del resto, l’effettiva consistenza di questo argomento dovrebbe confrontarsi con le gravissime tensioni infiammatesi, a seguito di provvedimenti di simile contenuto, in alcuni contesti dell’Europa centro-orientale.

Enzo Bettiza, nel riferirsi alla condizione dei Dalmati italiani alla fine della I guerra mondiale – che, pur legittimati a restare nel Regno di Jugoslavia beneficiando di alcune garanzie linguistiche, furono però chiamati ad optare tra la cittadinanza del nuovo Regno e quella italiana –, definì l’opzione a favore della cittadinanza “nazionale” d’origine compiuta da molti di essi come una «bella scelta romantica», ma, al contempo, «scomoda» e «drastica», avente in sé il seme delle tragedie che, nei decenni successivi, avrebbero colpito i diretti interessati.

Sebbene la realtà storico-politica dell’Alto Adige/Südtirol sia, fortunatamente, molto diversa e la proposta austriaca non ponga all'interessato l’alternativa tra uno status e l’altro, il significato di un atto «insieme sentimentale e notarile» quale la scelta di accedere ad una cittadinanza su base “nazionale” suscita comunque molte riserve. Nel contesto ora in esame, in particolare, sussiste il rischio che, per soddisfare un interesse meramente simbolico ed identitario, si alimenti una spirale gravida di incognite, e ciò nonostante le formali rassicurazioni di Vienna di non voler procedere sulla delicata questione con decisioni unilaterali ma, al contrario, conformandosi allo «spirito europeo».

La consapevolezza di quanto finora conseguito, semmai, dovrebbe suggerire l’urgenza di rilanciare il progetto europeo, che, pur attraversato da limiti e contraddizioni, costituisce una garanzia per la convivenza delle diversità. A tal fine, dovrebbe riflettersi sulla sostanziale esclusività della competenza dei Paesi membri nel regolare l’accesso alla cittadinanza statale.

Stante il carattere “derivato” di quella europea, infatti, l’avvio di un processo di armonizzazione delle discipline statali sul tema potrebbe rivelarsi funzionale ad evitare non solo l’irragionevole esclusione dallo status civitatis di alcune categorie di individui – si pensi ai “non cittadini” ex sovietici delle Repubbliche baltiche o ai “cancellati” di Slovenia – ma anche scelte di segno opposto, estensive della cittadinanza “nazionale” ad individui già cittadini di altri Stati della UE.

Per quanto apparentemente ampliative dei diritti, infatti, esse esprimono un atteggiamento intimamente nazionalistico, sulla cui coerenza con i principi ispiratori della cittadinanza europea e, più in generale, con il processo d’integrazione avviato oltre sessant’anni fa è quanto meno lecito dubitare.

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